햇빛소득마을이란? 마을 태양광 국정과제와 여주 구양리 사례 (인사이트 27호)

여주시 세종대왕면 구양리의 창고 지붕과 주차장, 농지 여섯 곳에는 합계 998kW의 태양광 패널이 얹혀 있습니다. 그 소유주는 외부 발전사업자가 아니라 마을 주민 전원입니다. 이 마을의 실험은 2026년 ‘햇빛소득마을’이라는 이름의 국정과제가 되어 전국 500개 마을 공모로 확장됐습니다. 지속가능산업 인사이트 제27호는 이 정책의 구조와 쟁점, 그리고 네 겹의 리스크를 전문으로 다룹니다.

약어 — RPS(신재생에너지 공급의무화) · REC(신재생에너지 공급 인증서) · SMP(계통한계가격) · FIT(발전차액지원, 고정가격매입) · ESS(에너지저장장치) · VPP(가상발전소) · REC(EU 문맥에서는 재생에너지공동체, Renewable Energy Community)

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마을이 발전소의 주인이 되는 실험

여주시 세종대왕면 구양리(九陽里)는 남한강 지류 양화천이 흐르는 평지 마을이다. 큰말과 작은말 두 개의 자연마을에 70여 가구, 120~130명이 산다. 조선 시대에는 궁에서 직접 관리하는 고래실논이 있어 임금님께 진상하던 쌀의 산지였고, 지금도 ‘자채쌀’이라는 자체 브랜드로 쌀을 판다. 겉보기에는 어디에나 있을 법한 농촌 마을이다. 그런데 이 마을의 창고 지붕, 풋살구장 주차장, 체육 부지, 농지 여섯 곳에는 합계 998kW의 태양광 패널이 얹혀 있고, 그 소유주는 외부 발전사업자가 아니라 마을 주민 전원이다. 발전 수익으로 마을식당이 주 6일 무료 점심을 차리고, 마을버스가 병원과 장례식장까지 어르신을 태워 나른다. 대통령이 후보 시절 이 마을을 찾아 방명록을 남겼고, 이 마을의 실험은 2026년 ‘햇빛소득마을’이라는 이름의 국정과제가 되어 전국 500개 마을 공모로 확장됐다.

에너지 전환과 농촌 소멸은 오랫동안 별개의 의제로 다뤄져 왔다. 햇빛소득마을은 이 둘을 하나의 설계로 묶으려는 시도이다. 탄소중립이 요구하는 태양광의 대부분이 결국 농촌 땅 위에 설 수밖에 없다면, 그 발전소의 소유와 수익을 농촌 주민에게 귀속시켜 소멸 위기의 마을을 되살리는 재원으로 삼자는 것이다. 야심찬 계획이고, 방향은 옳다. 그러나 좋은 방향이 곧 좋은 결과를 보장하지는 않는다. 결론을 먼저 말하면 다음과 같다.

1. 햇빛소득마을은 필요한 정책이다. 지난 25년간 국내에 설치된 태양광 약 34GW의 약 9할이 농촌에 세워졌지만, 그 수익은 대부분 외부 자본에 귀속됐고 농촌에는 경관 훼손과 갈등, 토지 임대료 수준의 부스러기만 남았다. 2050년까지 이 설비의 열 배 안팎을 더 지어야 하는 나라에서, 주민 소유 없이는 주민 수용성도 없다는 것이 국내외의 일관된 경험이다.
2. 구양리는 성공 조건을 증명했지, 성공의 자동성을 증명한 것이 아니다. 구양리의 998kW 뒤에는 수십 년 축적된 마을금고의 자산 운영 전통, 이장과 금고의 권한 분리, 월례 임원회의와 주민총회라는 민주적 절차, 그리고 헌신적인 리더십이 있었다. 정책이 복제하려는 것은 발전소이지만, 정작 복제하기 어려운 것은 이 사회적 기반이다.
3. 우려는 기우가 아니라 구조이다. 1차 공모 신청은 연내 목표의 2할에 못 미쳤고, 그 사이 ‘햇빛’ 이름을 단 협동조합은 석 달 새 백여 개가 급조됐다. 발전소를 이을 전력망은 호남·제주에서 2031년까지 사실상 닫혀 있고, 수익의 근거인 가격 제도는 고정가격계약 일몰과 RPS 폐지로 전면 개편 중이다. 마을이라는 법인격 없는 공동체와 협동조합이라는 법인 사이의 거버넌스 공백은 20년 뒤 자산 사유화의 불씨로 남아 있다. 이 구조적 리스크를 설계 단계에서 다루지 않으면, 소득을 약속한 정책이 갈등을 배당하게 된다.

햇빛소득마을이란 무엇인가 — 국정과제가 된 마을 태양광

햇빛소득마을은 마을 주민으로 구성된 협동조합이 마을의 유휴부지·창고 지붕·농지 등에 태양광 발전소를 설치·운영하고, 그 수익을 마을 공동체가 나누는 사업이다. 행정안전부 장관 소속으로 관계부처와 한국농어촌공사·한국수자원공사·한국전력공사·한국에너지공단 등이 참여하는 범정부 ‘햇빛소득마을추진단’이 마을 지정·평가·지원을 총괄한다. 2026년 500개 마을 이상 선정을 시작으로 2030년까지 2,500~3,000개 마을 조성이 목표이며, 2026년에만 조성 지원에 약 5,500억 원, 별도의 재생에너지 금융지원에 약 4,500억 원 규모의 국비가 편성됐다.

사업의 뼈대는 2026년 3월 31일 공고된 선정공모에 담겨 있다. 사업주체는 해당 마을 주민으로 이루어진 협동조합 또는 사회적협동조합이다. 조합원은 공고일 전일 기준 마을에 1년 이상 거주 중인 18세 이상 주민으로서 마을 자치규약상 주민 자격을 갖춘 자로 제한된다. 수익의 배분 방식도 공모 단계에서 못 박았다. 마을복지기금으로 공동 활용하거나, 주민에게 배분할 경우 반드시 지역화폐로만 배분해야 한다. 발전 수익이 마을 밖으로 새지 않고 지역 안에서 순환하도록 설계한 것이다.

지원의 방식이 독특하다. 이 사업은 정부가 보조금을 내려보내는 교부형 사업이 아니다. 설치비는 재생에너지 금융지원사업을 통한 저리 융자(시설자금의 80~85%, 햇빛소득마을에는 추가 금리 우대)로 조달하고, 주민참여형 REC 가중치, 지자체·공공기관 유휴부지 우선 제공, 계통연계·ESS 설치 지원 같은 제도적 우대를 얹는 구조이다. 마을이 대출을 일으켜 발전소를 짓고 전력 판매 수익으로 원리금을 갚는, 철저히 사업의 형식을 띤다. 송현아 여주시민정책연구소 소장은 “예전 국책사업은 예산을 내려주며 한번 해보라는 사업이었다면, 이 사업은 정부가 돈을 한 푼도 주지 않는다. 마을이 다 알아서 해야 하고, 정부는 제도로 뒷받침한다”고 말한다.

항목	내용
주관	행정안전부 햇빛소득마을추진단 (범정부·공공기관 참여)
사업주체	마을 주민으로 구성된 협동조합·사회적협동조합
조합원 자격	마을 내 1년 이상 거주, 18세 이상, 자치규약상 주민
모집	1차 2026.3.31~5.31, 2차 ~7.31 (발표 각 7.31, 9.30 예정)
규모 목표	2026년 500개 이상 → 2030년 2,500~3,000개
재정 지원	설치비 80~85% 저리 융자, 금리 우대, REC 가중치, ESS 지원
수익 배분	마을복지기금 공동 활용 또는 지역화폐로만 주민 배분

정책의 원형은 두 곳이다. 하나는 전남 신안군의 ‘햇빛연금’이다. 신안군은 2018년 전국 최초로 신재생에너지 개발이익 공유 조례를 제정해, 관내 대규모 태양광 사업의 수익 일부를 주민에게 의무적으로 배당하도록 했다. 2021년 안좌도·자라도를 시작으로 배당이 지급됐고, 발전소와의 거리에 따라 1인당 연간 최대 600만 원 이내를 받는다. 다른 하나가 여주 구양리이다. 신안이 ‘기업이 짓고 주민이 배당받는’ 이익 공유 모델이라면, 구양리는 ‘마을이 직접 짓고 마을이 소유하는’ 주민 주도 모델이다.

구분	해남 솔라시도	전남 신안군	여주 구양리
유형	기업도시형	지자체 주도형	주민 주도형
규모	98MW + RE100 단지	1.8GW 이상 목표	마을 단위 약 1MW
출자 구조	대기업 기업 컨소시엄	90% 사업자 · 지자체 6% · 주민 4%	마을 공동자산 100%
주민 환원	일자리·주거	현금 배당 (분기 10~68만 원)	공동체 복지 (무료 급식·버스)
성격	하이테크 산업단지	이익 공유 조례 모델	마을 재생·복지 모델

햇빛소득마을이 국정과제로 채택하며 참조한 것은 세 번째 모델이다. 신안의 배당은 주민 지분이 4%에 불과해 1인당 금액이 제한적이지만, 구양리는 수익 전체가 마을에 귀속된다. 이재명 대통령이 후보 시절 구양리를 방문해 “함께 사는 세상 햇볕공동체 구양리를 응원합니다”라는 방명록을 남겼고, 취임 후 국무회의에서도 이 사례를 언급한 것으로 보도됐다. 송 소장은 이 정책의 성격을 이렇게 요약한다. “돈을 많이 벌어보자는 사업이라기보다, 어려운 농촌마을을 활성화하기 위한 사업으로 햇빛소득마을을 시작한 것이다. 구양리가 그 무대이다.”

왜 필요한가 — 농촌 소멸과 에너지 전환, 두 위기의 교차점

이 정책의 필요성은 두 개의 숫자에서 출발한다. 하나는 탄소중립이 요구하는 태양광의 양이고, 다른 하나는 그 태양광이 설 땅의 사정이다.

2021년 12월 발표된 2050 탄소중립 시나리오의 태양광 설비 목표는 275~336GW이다. 그런데 지난 25년간 국내에 설치된 태양광은 약 34GW에 그친다. 앞으로 25년 안에 지금까지 만든 것의 열 배 규모를 더 지어야 한다는 계산이다. 문제는 위치이다. 기존 34GW의 약 89%가 농촌에 설치됐고, 강의자료의 추정에 따르면 향후 목표 물량도 비농지(건물 지붕·유휴지 등)로 감당할 수 있는 몫은 최대 40~55GW(13~18%) 수준이며, 나머지 245~260GW(81~86%)는 결국 농지와 농촌 공간에 설 수밖에 없다. 탄소중립은 곧 농촌의 경관과 토지 이용을 전면적으로 재편하는 사업인 것이다.

그 농촌은 이미 소멸을 이야기하는 공간이다. 지금까지의 농촌 태양광은 이 위기를 완화하기보다 악화시키는 쪽으로 작동한 경우가 많았다. 외지 사업자가 농지를 사들이거나 임차해 발전소를 세우면, 소작하던 농민은 농토를 잃고 밀려나고, 주민에게 돌아오는 것은 토지 임대료 수준의 수입뿐이었다. 산비탈을 깎아 세운 패널은 경관 훼손과 산사태 우려를 낳았고, 마을 곳곳에 ‘태양광 결사반대’ 현수막이 걸렸다. 이익은 기업에, 피해는 주민에게 배분되는 구조가 태양광 자체에 대한 부정적 인식으로 굳어진 것이다. 구양리 전주영 이장이 이 사업을 구상하게 된 출발점도 바로 이 공포였다. 40년 가까이 이 마을에서 농사를 지으며 기후위기와 농촌 소멸을 동시에 체감해 온 그는, 국가 목표대로라면 기업 태양광이 농촌으로 “어마어마하게 밀고 들어올 것”이라는 위기감에서 “어차피 태양광이 와야 한다면, 마을의 자산으로 마을 주민이 마을 소유의 발전소를 만들자”는 결론에 도달했다.

주민 소유가 수용성을 바꾼다는 것은 연구로 뒷받침되는 명제이다. 스코틀랜드 주민 320명을 대상으로 소유 구조별 풍력 프로젝트 수용도를 비교한 2024년 연구는 공동체 소유·공유 소유 사업이 민간 소유 사업보다 유의하게 높은 지역 수용성을 확보하며, 그 경로가 금전적 이익보다 ‘공정한 참여'(절차적 정의)에 있음을 확인했다. 덴마크의 협동조합 전통, 독일 재생에너지의 높은 시민 소유 비중(2016년 기준 설비의 42%)도 같은 방향을 가리킨다. 다만 뒤의 해외 사례 장에서 보듯, 소유 참여가 만병통치약은 아니라는 반대 증거도 함께 축적되어 있다.

여주 구양리 사례 — 998kW 마을 태양광이 증명한 것

구양리 발전소를 이해하려면 발전소보다 마을을 먼저 봐야 한다. 이 마을에는 발전소가 서기 훨씬 전부터 공동 자산을 형성하고 민주적으로 관리해 온 세 겹의 전통이 있었다.

첫째, 마을금고

시작 시점을 아무도 기억하지 못할 만큼 오래된 이 금고는 절미저축 — 쌀농사를 짓던 시절 집집마다 먹고 남는 쌀을 조금씩 덜어 마을 공동 재산으로 모으던 관행 — 에서 출발해 공동작목·공동수매로 이어지며 마을 재산을 불려 왔다. 주목할 것은 지배구조이다. 마을금고는 이장과 분리되어 있다. 이장이 돈을 쓰려면 금고 운영위원회가 액수와 용처의 적정성을 심의해 승인해야 한다. 작은 마을에 견제와 균형의 원리가 제도화되어 있는 것이다.

둘째, 한강수계관리기금 주민지원사업비

구양리는 남한강에서 2km 남짓 떨어진 상수원 규제 지역으로, 수도권 식수원 보호를 위한 개발 제한의 보상 성격으로 연간 약 5,000만 원의 사업비를 받아 왔다. 현금 배분이 안 되는 사업비 성격의 돈을 구양리는 꾸준히 자산으로 바꿨다. 공동창고 4동, 풋살경기장, 건강관리실, 마을식당 건물, 그리고 건조기 4대·콤바인 2대·트랙터·이앙기 등 공동 농기계가 그렇게 마련됐다. 자산이 늘자 관리할 사람이 필요해졌고, 이장이 한강유역환경청을 설득해 인건비 사용을 허가받아 마을 사무장을 고용했다. 발전소보다 사무장이 먼저 있었고, 발전소 설립 실무를 이 사무장이 뒷받침했다.

셋째, 보상금의 공동 축적

최근 용인 반도체 클러스터로 가는 공업용수 관로가 마을을 관통하면서 상생협력 보상금이 들어왔다. 구양리는 예로부터 보상금을 나눠 갖지 않고 마을 자산으로 적립하는 원칙을 지켜 왔다. 이런 축적이 모여 현금성 마을 자산 약 2억 원이 형성됐고, 이 돈이 발전소 부지 추가 매입과 자부담 재원이 됐다.

이 기반 위에서 2021년 ‘구양리햇빛두레발전협동조합’이 설립되고, 2022년 산업통상자원부 ‘햇빛두레 발전소’ 시범사업에 선정된다. 그러나 과정은 순탄치 않았다. 처음 구상은 집집마다 지붕에 태양광을 얹어 연결하는 방식이었는데, 주민 반대에 부딪혔다. “내가 살면 얼마나 산다고 20년짜리를 우리 집에 설치하느냐”, “전자파가 많이 나온다는데 꼭 우리 집에 해야 하느냐”는 반응이었다. 마을은 강행 대신 교육을 택했다. 태양광의 원리, 전자파와 반사광에 대한 오해(패널은 직류 설비라 전자파가 없고, 인버터의 전자파도 가전제품 수준에 못 미친다는 것, 패널은 빛을 반사하는 것이 아니라 흡수해야 발전이 된다는 것), 수익 구조를 반복해서 설명했고, 지붕 대신 마을의 유휴 부지를 총동원하는 방식으로 설계를 바꿨다.

금융도 난관이었다. 협동조합에는 담보로 잡힐 토지·건물이 마땅치 않아 물적 담보 없이는 대출이 불가능했고, 관련 제도도 없던 시기라 태양광 설비 회사의 도움을 받아 가까스로 자금을 조달했다. 최종 사업비 구조는 총 16억 7,000만 원 — 재생에너지 금융지원사업 10억 2,000만 원, 자체 대출 4억 2,000만 원(한국에너지공단 2% 저리 자금 등으로 사업비의 90%를 차입), 자부담 2억 3,000만 원이다.

기술적 해법이 ‘협업형 발전소’였다. 1MW급 발전소를 한 필지에 지으려면 3,500평 규모의 땅이 필요한데, 마을 안에서 그런 덩어리 땅을 구하기는 어렵다. 구양리는 작은말 창고(76.23kW), 큰말 창고(35.64kW), 체육 부지(130.68kW), 풋살구장 주차장(71.775kW), 농지 두 곳(203.94kW, 479.655kW) 등 여섯 곳에 나눠 설치한 설비를 하나로 묶어 발전소 1개로 등록했다. 전국 최초의 협업형 발전소이다. 넓은 땅이 없어도 어느 마을이나 메가와트급 발전소를 가질 수 있음을 보인 이 방식은 이후 제도화되어 햇빛소득마을 모델의 기술적 원형이 됐다.

2024년 2월 첫 상업운전을 시작했고, 같은 해 5월 첫 수익금 3,500만 원이 들어왔다. 대출이자 등 고정비를 제외한 순수익은 월평균 1,000만 원 수준이다. 이 돈의 사용처가 구양리 모델의 정체성을 보여 준다. 구양리는 개인 배당을 하지 않는다. 수익 전액이 공동체 복지로 간다. 마을식당은 월요일부터 토요일까지 주 6일 무료 점심을 제공하며 마을 주민 조리원 5명의 일자리를 만들었다. 마을버스(행복버스)는 병원·장례식장·문화행사에 주민을 실어 나른다. 마을 사무실과 사무장, 탁구장과 그라운드 골프장, 단체 여행과 명절 행사, 발전소 주변 제초작업 참여 수당까지 — 월 1,000만 원은 거의 전액이 그 달에 주민을 위해 쓰인다. “아낄 이유가 없다. 수익은 계속 들어오기 때문”이라는 것이 이장의 설명이다.

개인 배당을 하지 않는 이유는 철학이 아니라 계산이다. 조합원이 마을 주민의 100%가 되는 것은 현실적으로 불가능한데, 협동조합이 배당을 하면 그 돈은 조합원에게만 간다. 마을 공동 자산으로 지은 발전소의 수익이 일부 주민에게만 흘러가는 순간 마을은 갈라진다. “배당을 하는 순간 엄청난 갈등이 생긴다. 마을을 활성화하려고 시작한 사업으로 굳이 마을을 분열시킬 이유가 없다”는 것이 구양리의 판단이다. 협동조합은 사업 자격을 갖추기 위한 법적 형식일 뿐(조합원 출자금도 1만 원 남짓의 명목적 수준이다), 실질은 마을 전체의 사업이라는 합의가 처음부터 있었다.

운영 거버넌스도 마을의 전통을 그대로 잇는다. 임원회의가 매달 열려 열댓 명이 두 시간씩 안건을 다루고, 결정사항은 주민총회에 공유되어 의견을 받는다. ‘참여 → 동의 → 실행’의 절차가 정례화되어 있는 것이다. 주민들의 소감은 이 사업의 성격이 발전 수익을 넘어선다는 것을 보여 준다. “이곳(마을식당)이 나에게는 생명줄을 연장하는 곳이다”, “혼자서는 웃을 일이 없는데 이곳에서는 웃을 일이 많다”, “남 같던 마을 사람들이 친척 같고, 가족 같고, 언니 같아졌다”. 끼니를 라면으로 때우던 독거 어르신이 매일 마을식당에서 밥을 먹고, 매일 모여 소식을 나누다 보니 안 보이면 서로 궁금해서 찾게 됐다는 이야기들이다. 고립과 결식이라는 농촌 복지의 고질적 문제를 발전소 하나가 상당 부분 흡수한 셈이다.

항목	내용
위치·주체	경기 여주시 구양리, 구양리햇빛두레발전협동조합(2021 설립)
설비	998kW, 6개소 협업형(창고 지붕·체육 부지·주차장·농지), 발전소 1개 등록
사업비	총 16억 7,000만 원 (금융지원 10.2억, 자체 대출 4.2억, 자부담 2.3억)
운전·수익	2024.2 상업운전, 월평균 순수익 약 1,000만 원(고정비 제외)
출자 구조	마을 공동자산 100%, 개인 출자·개인 배당 없음
수익 사용	마을식당(주 6일 무료 점심, 일자리 5명), 마을버스, 사무장, 문화행사

햇빛소득마을 공모 평가 기준 — 채점표를 읽으면 정책이 보인다

송현아 소장의 강의에서 가장 흥미로운 대목은 공모 채점표 해설이었다. 채점 기준의 배점 구조를 읽으면 이 정책이 무엇을 사려는 것인지가 드러난다.

평가는 계량평가(최대 15점), 사업계획서 평가(최대 85점), 가점(최대 8점)으로 구성되며 100점 만점에 70점 이상을 받아야 선정된다. 미달 마을은 500개 목표를 채우지 못하더라도 선정하지 않는다. 배점의 무게중심이 어디에 있는지 보자.

평가지표	배점	요지
주민 수용성	15	마을총회 의결서(10점, 필수) + 주민동의율 70% 기준(최대 5점)
마을공동체 투명성	15	협동조합 의사결정 민주성·운영 투명성·수익 활용 공정성
지방정부 참여 정도	20	이격거리 완화, 인허가 지원, 설명회·교육·전담조직 등
사업 준비 정도	15	부지 확보(8)·재원 확보(7)의 적정성
사업 계획 타당성·관리	20	건설·운영 계획 합리성(10) + 수익·회계 관리(10)
산업·경제 효과	15	재생에너지 산업생태계 기여
가점	8	인구감소·송변전 인근(3), 공공 부지 제공(3), 관리자 채용(2)

첫 번째 특징은 주민 수용성과 공동체 투명성을 합친 30점이 최대 항목이라는 점이다. 마을총회를 실제로 열어 대부분의 주민이 참여한 가운데 사업 추진을 의결했는지(의결서 필수 10점), 주민 70% 이상의 동의서를 받았는지(80%, 90%로 올라가면 가산), 회계 처리와 회의 자료 관리, 의결 절차 같은 투명 운영의 체계가 실재하는지를 증빙으로 확인한다. 부지나 재원보다 ‘마을 주민이 이 사업을 알고, 동의하고, 운영할 준비가 되어 있는가’에 가장 큰 점수를 건 것이다. 월 1,000만 원의 공동 소득은 준비된 마을에는 복지가 되지만 준비 안 된 마을에는 분쟁의 씨앗이 된다는 것을 설계자들이 알고 있다는 뜻이다.

두 번째 특징은 지방정부 참여에 20점을 배정한 점이다. 마을은 사업계획서를, 기초지자체는 지원계획서를 함께 제출한다. 심사가 보는 것은 지자체의 실행 의지이다. 대표 사례가 이격거리 규제이다. 다수 지자체는 조례로 태양광 발전시설이 주거지로부터 일정 거리를 두도록 제한하는데, 이 규제가 그대로 적용되면 마을 안에 짓는 공동체 태양광은 원천적으로 불가능하다. 여주시는 마을공동체 태양광에 한해 이격거리 제한의 예외를 인정하도록 조례를 개정했다. 인허가 처리 의지, 중간지원조직(센터) 설치 계획도 배점 대상이다. 지자체가 팔짱을 끼면 마을 혼자서는 안 되는 구조를 점수로 강제한 것이다. 재정 지원까지 나선 지자체도 있다. 이천시는 신청 마을의 자부담분을 시가 저리로 빌려주고 회수해 다음 마을에 다시 빌려주는 순환 지원을 시작했고, 통합 광주전남은 광역 차원에서 자부담·ESS 비용 지원을 추진하는 것으로 소개됐다.

세 번째 특징은 개선 논의가 이미 시작됐다는 점이다. 2026년 7월 1일 국회에서 열린 ‘마을이 주인이 되는 햇빛소득마을 과제점검 토론회’에서 지현영 변호사(서울대 환경에너지법정책센터)는 현행 평가 기준의 재설계를 제안했다. 형식요건 중심의 주민 수용성 평가(의결서 제출 10점)를 협동조합 설립 경위·숙의 과정·의사결정 참여 등 실질 참여의 ‘질’ 평가로 전환하고, 공동체 형성·자립역량 항목을 신설하며, 지방정부 참여 20점을 행정 편의(규제완화·인허가) 중심에서 중간지원조직·코디네이터·주민역량 교육·기업 계약관계 검토 전문가 같은 ‘공동체 지원 인프라’ 중심으로 재배분하고, 외부지원 종료 후 자력 운영 역량을 평가하는 지속가능성 항목을 추가하자는 내용이다. 업자들이 채점표의 형식요건을 역이용하는 정황에 대한 제도적 응답이다.

구양리의 다음 꿈 — 1MW에서 5MW까지

구양리는 현재의 998kW를 1단계로 규정하고, 5단계 확장 계획을 세워 두고 있다. 송 소장 스스로 “구체적 계획이라기보다 아직은 꿈”이라 전제했지만, 이 로드맵은 마을 태양광이 어디까지 갈 수 있는지에 대한 하나의 사고 실험으로 읽을 가치가 있다.

단계	용량	목표	주요 수단
1단계	1MW	에너지 복지 마을	태양광 수익으로 마을복지 강화(현재)
2단계	2MW	에너지 자립 마을	고속도로 사면 발전, 가구별 지붕 + 배터리, 마을 요금제
3단계	3MW	저탄소 농업 마을	영농형 태양광, 전기 트랙터, 정미소 전기화, 저탄소 쌀
4단계	4MW	귀농귀촌 성공 마을	발전 쿼터제(귀촌 30kW·전업농 100kW·청년 200kW)
5단계	5MW	햇빛 연금 마을	주민 1인당 햇빛연금(기본소득) 지급, 전기요금 인하

2단계의 핵심은 자립이다. 마을을 지나는 고속도로의 사면을 활용하면 1MW 안팎을 추가할 수 있다고 보고, 여기에 가구별 지붕 태양광과 마당의 배터리(ESS)를 결합해 ‘지붕에서 만들어 마당에 저장하고 우리 집에서 쓰는’ 구조를 그린다. 참조 모델은 일본 미야코지마 섬이다. 이 섬에서는 300가구 이상의 지붕 태양광과 가정용 배터리를 하나의 가상발전소(VPP)로 묶어 전력망 안정과 태풍 정전 대비를 동시에 해결하고 있다. 요금제 구상은 영국 옥토퍼스 에너지의 플랫폼을 참조한다. 한낮 발전 피크 시간에는 전기를 쓰면 오히려 돈을 받는 마이너스 요금으로 세탁기 가동과 전기차 충전을 유도하고, 발전이 없는 밤에는 요금을 높여 소비를 이동시키는 시간대별 차등 요금제이다.

3단계는 농업과의 결합이다. 영농형 태양광 300kW를 설치해 벼농사와 발전을 병행하고(강의에서는 수확량이 10~15% 줄지만 발전 수익이 이를 몇 배 상회하며, 고온기 벼의 열 피해를 덜어 주는 효과도 있다고 소개됐다), 마을의 농기계를 전기 트랙터로 전환하며, 정미소 지붕에 태양광을 얹어 재생에너지로 도정한 ‘저탄소 자채쌀’을 브랜드화한다는 구상이다. 탄소중립 직불금과 탄소배출권 판매까지 이어지면 환경과 경제를 함께 잡는 저탄소 농업 마을이 된다.

4단계가 이 로드맵에서 가장 독창적인 발상이다. 발전 용량을 인구 유입의 인센티브로 쓰는 ‘쿼터제’이다. 귀촌 주민에게 30kW, 전업농에게 100kW, 청년 귀농인에게는 200kW(영농형)의 발전 쿼터를 배정해 기본적인 소득 기반을 깔아 주고, 농사 소득을 더해 생활을 꾸리게 한다는 것이다. 마을이 확보한 인허가를 활용한 개인 발전은 수익의 20%를 마을에 환원한다. 태양광이 복지 재원을 넘어 정주 인프라가 되는 설계이다. 그리고 5MW에 도달하면 주민 1인당 햇빛연금(기본소득)을 지급하고 전기요금 인하 효과로 기업 유치까지 넘본다는 것이 5단계의 꿈이다.

상존하는 우려 — 계통·가격제도·거버넌스의 네 겹 리스크

여기까지가 이 정책의 밝은 면이라면, 이제 야심찬 계획에 드리운 그림자를 정면으로 볼 차례이다. 우려는 크게 네 겹이다.

속도전과 ‘가짜 공동체’의 리스크

첫 번째 균열은 목표와 현실의 간극에서 나타났다. 정부 목표는 발표를 거듭하며 상향됐다 — 2025년 12월 ‘2026년 500개, 2030년까지 2,500개’였던 것이 2026년 중반에는 ‘연내 700개, 2030년까지 3,000개’로 커졌다. 그런데 5월 31일 마감된 1차 공모 신청은 11개 시도, 61개 시군의 129개 마을에 그쳤다. 연내 목표의 약 18%이다. 행정안전부는 짧은 신청 기간과 행정절차 부담을 원인으로 들고 미선정 마을 컨설팅과 재도전 지원을 약속했지만, ‘준비된 마을’의 풀 자체가 목표 수치에 크게 못 미칠 가능성이 드러난 셈이다.

더 우려스러운 것은 신청의 양이 아니라 질이다. 녹색전환연구소 분석에 따르면 2026년 4월까지 ‘햇빛’ 명칭이 들어간 협동조합 321개 가운데 123개(38%)가 그해 신규 등록됐고, 특히 공모가 시작된 3월 한 달에만 78곳이 몰려 설립됐다. 외부 사업자들이 지원 요건을 맞추기 위해 마을 단위 조직을 급조했을 가능성이 제기되는 대목이다. 이는 송 소장이 현장에서 전한 경고와 정확히 겹친다. 업체들이 ‘협동조합’ 간판을 달고 이장들을 찾아다니며 “주민들을 모을 필요 없이 우리가 돌아다니며 동의서를 받아 서류를 꾸며 주겠다”고 제안하고 있다는 것이다. 그는 “그런 방식은 절대 안 된다. 주민들이 실질적으로 알고 동의하는 과정을 밟지 않으면 나중에 돈이 들어오는 순간 굉장히 많은 문제가 생긴다”고 강조했다. 실제 갈등 사례도 나오기 시작했다. 대구 군위군에서는 저수지 수상 태양광을 두고 경관 훼손을 우려하는 주민 반발과 함께 “저수지는 특정 마을의 자산이 아니다”라는 인접 마을의 반대가 불거졌고, 일부 민간업체의 과장 홍보가 지적됐다. 고령화된 행정리 단위 마을에서 협동조합 설립·규약 합의·업체 계약 협상을 자력으로 감당할 역량이 충분한 곳은 많지 않다는 근본적 지적도 있다.

계통과 출력제어의 리스크

두 번째 리스크는 물리적이다. 발전소를 지어도 이을 전력망이 없다. 광주·전남·전북·제주 지역은 2031년 말까지 재생에너지 신규 접속이 사실상 제한되어 있고, 전북은 도내 61개 변전소가 계통관리변전소로 지정되어 신규 접속이 막혀 있다. 접속 대기 물량은 전북 1,028.8MW(전국 1위), 전남 802.7MW, 경북 630.4MW 순이다. 역설적인 것은 이 지역들이 바로 햇빛소득마을 신청이 가장 많은 지역이라는 점이다(1차 공모 신청 129개 중 전남 30, 전북 24개로 1·2위). 일조 조건이 좋고 소멸 위기가 깊은 곳일수록 계통이 닫혀 있는 것이다.

이미 지어진 발전소에는 출력제어가 덮치고 있다. 호남권 태양광 출력제어 일수는 2023년 2일에서 2025년 82일로 폭증했고, 2025년 상반기에만 44회의 제어가 있었다. 태양광이 남아도는 시간대에 계통 안정을 위해 발전을 강제로 멈추는 이 조치는, 마을 발전소의 관점에서는 예고 없는 매출 중단이다. 2026년 도입된 입찰제도(준중앙급전) 참여 시 정산금으로 손실을 보전받는 길이 열렸지만, 미참여 소규모 사업자에게는 보상이 없다. 정부도 손을 놓고 있지는 않다. 2026년 7월 대통령실은 허수사업자 회수 물량 재배분과 저압 배전망 여유 용량 개방을 묶어 호남권 2.3GW의 계통 접속을 재개한다고 발표했다 — 다만 상당 부분이 ‘출력제어 조건부’ 개방이라는 점은 기억할 필요가 있다. 마을공동체 발전소에 계통 우선 접속권을 주기 위한 전기사업법 제20조 개정안(계통 접속의 차별 금지 조항에 마을공동체 예외 단서를 신설)도 발의되어 상임위 소위에 계류 중이며, 강의에 따르면 2026년 9월 통과를 목표로 하고 있다.

수익성과 제도 변동의 리스크

세 번째 리스크는 20년 사업의 발밑에서 가격 제도가 통째로 바뀌고 있다는 점이다. 소규모 태양광에 20년 고정가격을 보장하던 한국형 FIT는 2023년 7월 일몰됐다. 그 상위 제도인 RPS 자체도 2027년 폐지가 확정 단계에 있으며, 재생에너지 시장은 정부 주도 장기 경매제(계약시장)로 전면 개편된다. 전환기의 가격 신호는 불안하다. SMP는 2026년 1월 기준 kWh당 102.9원, REC 현물은 7만 2,000원 선에서 등락 중이고, 정부가 현재 kWh당 150원 수준인 태양광 계약단가를 2035년까지 80원 이하로 낮추는 방안을 추진 중이라는 보도도 나왔다. 발전 단가 하락은 국민경제 전체로는 바람직하지만, 고정비(대출 원리금)를 안고 출발하는 마을 발전소에는 수익 전망의 하방 리스크이다. 기후에너지환경부는 “햇빛소득마을은 장기고정가격계약 등으로 불확실성을 줄여 안정적 수익이 가능하도록 설계할 계획”이라고 해명했지만, 그 계약의 구체적 가격 수준과 물량은 아직 확정되지 않았다. 20년 뒤의 리스크도 있다. 태양광 패널의 수명(20~30년)이 다한 뒤의 철거·재활용 비용(100kW급 철거비 500만~1,000만 원 수준 추산)은 지금의 수익 계산서에 좀처럼 등장하지 않는다.

거버넌스 공백의 리스크

네 번째 리스크는 가장 조용하지만 가장 오래가는 문제이다. 마을은 법인격이 없다. 마을회는 비법인사단이어서 마을 이름으로는 발전사업을 할 수 없고, 그래서 협동조합이라는 법적 그릇을 빌린다. 그런데 이 그릇과 내용물 사이에 구조적 틈이 있다. 구양리처럼 “이것은 마을 사업”이라는 합의로 출발해도, 20년 사이 이장이 바뀌고 조합원이 바뀌고 새 주민이 들어온다. 어느 시점에 조합원들이 모여 정관을 바꾸고 “이것은 협동조합의 자산이니 조합원끼리 배당하자”고 결의하면, 마을 공동 자산으로 세운 발전소가 합법적으로 일부 주민의 소유물이 되는 것을 막을 제도적 장치가 현재로서는 마땅치 않다. 송 소장은 이를 “사람의 선의에만 기댈 수는 없는 문제”로 규정하고 마을회 법인격 부여 등 법적 보완을 요구했다. 7월 1일 국회 토론회에서 지현영 변호사가 제기한 협동조합(법적 주체)과 마을총회(실질적 주체)의 이중 거버넌스 문제, 그리고 권한·책임 명확화를 위한 조속한 입법 필요성 제언도 같은 지점을 가리킨다. 여기에 농지를 둘러싼 오랜 논쟁이 겹친다. 영농형 태양광 특별법이 2026년 5월 7일 국회를 통과해 12월 17일 시행을 앞두고 있지만(농지의 타용도 일시사용을 장기간 — 강의자료 기준 최대 23년 — 허용, 임차농 보호 장치 포함, 농업진흥지역은 원칙 배제하되 재생에너지지구 지정 시 예외), 농민단체는 여전히 수익을 노린 외지인의 농지 잠식과 ‘가짜 농민’ 양산 가능성을 경고하고 있다.

리스크	핵심 징후	제도적 대응(진행 중)
가짜 공동체	‘햇빛’ 협동조합 석 달 새 123개 급증	평가 기준 실질화 개선안 논의
계통·출력제어	호남 출력제어 2일 → 82일, 접속 제한	전기사업법 20조 개정안, 2.3GW 개방
수익성 변동	FIT 일몰, RPS 폐지, 단가 하락 추진	장기고정가격 계약 설계 예고
거버넌스 공백	협동조합-마을회 이중구조	마을회 법인격 부여 등 입법 논의

해외 사례 — 독일·덴마크 공동체 에너지의 성공과 굴곡

주민 소유 재생에너지는 한국의 발명품이 아니다. 앞서간 나라들의 경험은 성공의 조건과 함께, 성공이 얼마나 깨지기 쉬운지도 보여 준다.

독일 — 제도가 만든 전성기, 제도가 부른 쇠퇴

독일의 에너지협동조합(Energiegenossenschaft)은 2022년 말 기준 약 950개, 조합원 약 22만 명 규모이다. 2016년 기준 독일 재생에너지 설비의 42%를 시민(개인+농민)이 소유했고, 육상풍력의 51%, 태양광의 48%가 시민 에너지였다. 이 전성기를 만든 것은 EEG(재생에너지법)의 발전차액지원(FIT)이었다. 기술별로 차등화된 20년 고정 매입가격이 있었기에, 자본력이 약한 협동조합도 예측 가능한 수익으로 사업을 일으킬 수 있었다. 그러나 2017년 지원 방식이 경매제로 전환되자 판이 뒤집혔다. 첫 육상풍력 경매에서 시민에너지 특례(최고 낙찰가 적용 등) 덕에 낙찰 물량의 90% 이상을 ‘시민에너지’ 사업자가 가져갔지만, 이 특례를 무늬만 시민조직인 사업자들이 악용한 사실이 드러나면서 2018년 연방의회가 특례를 중단했다. 신규 협동조합 설립은 2011년 연 199개에서 2016년 27개로 급감했고, 학계는 이 과정을 ‘정책 실험의 좌초’로 기록한다. 경매제는 구조적으로 대형 사업자에게 유리하며, 시민에너지 특례는 정의 규정이 허술하면 오히려 악용의 통로가 된다는 것 — 한국형 FIT를 일몰시키고 경매제로 이행 중인 한국이 곱씹어야 할 두 개의 교훈이다.

덴마크 — 소유 참여의 힘과 한계

덴마크는 협동조합 풍력의 원조 국가로, 2002년 기준 풍력 설비의 약 40%를 지역 협동조합이 소유했다. 2009년 시행된 재생에너지촉진법은 신규 풍력 사업자에게 지분의 최소 20%를 반경 4.5km 이내 지역 주민에게 매입 제안하도록 의무화했다. 코펜하겐 앞바다의 미델그룬덴 해상풍력(40MW)은 절반을 시민 1만여 명의 협동조합이 소유한 상징적 사례로, 2025년 6월 25년 추가 운영 허가를 받아 4반세기를 넘겨 가동 중이다. 다만 덴마크의 경험은 냉정한 한계도 보여 준다. 2015년 근해 풍력 입찰 시기 주민 2,000명을 조사한 연구에 따르면, 지분 매입 제도는 원래 찬성하던 주민을 투자자로 바꾸는 효과가 컸을 뿐 반대자의 마음을 사지는 못했고, 투자 여력이 있는 주민에게만 접근 가능했으며, 경관·소음처럼 돈으로 환산되지 않는 가치의 침해는 경제적 이익으로 상쇄되지 않았다. 소유 참여는 수용성의 필요조건에 가깝지, 충분조건이 아니라는 것이다.

일본·영국 — 기술과 요금제의 보완재

구양리 2단계가 참조하는 미야코지마 VPP는 태양광+가정용 배터리 300가구 이상을 원격 통합 제어해 계통 안정과 재해 대응을 동시에 잡은 일본 최대급 주택 배터리 VPP 사례이다. 영국 옥토퍼스 에너지의 ‘팬클럽’ 요금제는 풍력발전소 인근 주민에게 바람이 강한 시간대 최대 50% 요금 할인을 제공하는데(연평균 약 200파운드 절감), 소유 지분 없이도 입지 수용성을 높이는 보완 수단으로 3만 6,000건 이상의 도입 요청이 쇄도해 미국·독일로 확산됐다. EU는 재생에너지지침(RED II) 제22조로 ‘재생에너지공동체’에 법적 지위를 부여하고 회원국에 지원 체계를 의무화했다 — 다만 회원국 다수의 국내법 전환이 지연되어 집행위의 위반 절차가 이어지는 등, 공동체 에너지의 제도화는 어디서나 더디다.

지속가능 설계를 위한 다섯 가지 제언

이상의 분석을 토대로, 이 야심차고 필요한 정책이 우려를 넘어 지속가능하게 뿌리내리기 위한 다섯 가지 설계 원칙을 제안한다.

첫째, 목표를 ‘마을 수’에서 ‘준비된 마을 수’로 바꿔야 한다

1차 공모 129개 신청은 실패가 아니라 정직한 진단이다. 700개라는 연내 목표에 맞춰 심사 문턱이 낮아지는 것이 최악의 시나리오이다. 커트라인 70점의 엄격한 유지, 공동체 형성 이력(마을기금·공동사업 경험 등)의 평가 반영, 그리고 미달 마을을 위한 ‘예비 마을’ 트랙 — 선정 전 1~2년간 공동체 형성·교육·소규모 공동사업을 지원해 준비도를 끌어올리는 단계 — 신설이 필요하다. 구양리도 수십 년이 걸렸다. 정책이 살 수 있는 것은 시간뿐이다.

둘째, 공동체 발전소의 가격·계통 트랙을 분리해야 한다

RPS 폐지와 경매제 전환이라는 격변기에 마을 발전소를 일반 사업자와 같은 시장에 세우면 독일의 전철을 밟는다. 마을공동체 한정 20년 고정가격계약(공동체형 FIT)의 조속한 제도화, 전기사업법 제20조 개정을 통한 계통 우선 접속권 부여, 그리고 출력제어 시 소규모 공동체 발전소에 대한 보상 체계 마련이 패키지로 가야 한다. 단, 독일의 교훈대로 ‘마을공동체’의 법적 정의 — 조합원의 실거주 요건, 외부 자본의 의결권 제한, 수익의 역외 유출 금지 — 를 악용이 불가능한 수준으로 정교하게 규정하는 것이 특례의 전제 조건이다.

셋째, 거버넌스 입법을 서둘러야 한다

마을회 법인격 부여(또는 마을 공동재산의 신탁적 보호 장치), 협동조합 정관의 필수 기재 사항(자산의 마을 귀속 원칙, 해산 시 잔여재산의 공동체 귀속)의 표준화, 조합원-비조합원 주민 간 이익 배분 원칙의 법정화가 필요하다. 20년 뒤의 사유화 분쟁은 지금 정관 한 줄로 막을 수 있지만, 분쟁이 시작된 뒤에는 어떤 법으로도 마을을 되돌리기 어렵다.

넷째, 태양광 단작(單作)을 넘어 농촌 에너지의 다각화를 설계에 포함해야 한다

태양광은 발전 시간이 겹치기 때문에, 500개 마을이 같은 시간에 발전하고 같은 시간에 출력제어를 당하는 구조적 동조화 위험을 안는다. 마을 단위에서는 ESS와 자가소비(지산지소)로 시간대를 분산하고, 정책 단위에서는 영농형 태양광과 함께 축산 분뇨·농업 부산물 기반 바이오가스, 소수력, 연료작물 등 농촌의 다양한 부존자원을 결합하는 에너지믹스로 가야 한다. 나아가 재생에너지를 전기로만 쓰는 설계를 넘어, 농업기계·수송 등 전기화가 어려운 부문을 위한 연료형 재생에너지와 잉여전력의 수소 전환 같은 부문 결합(sector coupling)도 중장기 설계에 담을 필요가 있다. 발전원과 이용 형태가 다양할수록 마을 경제는 특정 제도·가격·계통 변수의 충격에 강해진다.

다섯째, 산업계는 이 시장을 ‘조달’이 아니라 ‘파트너십’으로 읽어야 한다

3,000개 마을이 현실화되면 3GW 안팎의 분산형 발전 자산과, 마을당 수억 원대의 설비·ESS·운영관리(O&M) 시장이 열린다. 그러나 이 시장의 문법은 기존 EPC 시장과 다르다. 주민 교육과 투명한 계약 관행, 20년 책임 운영이 수주의 조건이 되고, ‘업자’라는 단어가 상징하는 단기 이익 추구는 채점표와 여론 양쪽에서 퇴출 압력을 받게 된다. RE100 이행 기업에도 기회가 있다. 마을 발전소의 전력·REC를 장기 구매하는 지역 상생형 조달은 탄소 감축 실적과 지역사회 기여(CSR을 넘어선 실질적 지역 자본 형성)를 동시에 잡는 경로이다. 유통·식품 기업이라면 3단계 구양리가 보여 줄 ‘저탄소 쌀’ 같은 재생에너지 기반 농산물 브랜드와의 협업도 가능하다.

결론

구양리 마을식당에서 점심을 먹는 어르신들에게 태양광 발전소는 kW나 REC가 아니라 “생명줄을 연장하는 곳”이다. 이 문장이야말로 햇빛소득마을이라는 정책의 가장 정확한 사업성 평가일지 모른다. 에너지 전환의 물리량 목표와 농촌 소멸이라는 사회적 위기가 교차하는 지점에서, 이 정책은 발전소의 소유권을 지렛대로 두 문제를 한꺼번에 풀겠다는 드문 야심을 품었다. 방향은 옳고, 구양리는 그것이 가능함을 증명했다.

그러나 이 원고가 확인한 것은 구양리의 성공이 ‘태양광의 성공’이 아니라 ‘마을의 성공’이라는 사실이다. 수십 년 축적된 공동 자산의 규율, 권한을 나누는 거버넌스, 배당보다 밥상을 먼저 차린 순서 감각 — 이것들이 998kW를 지탱하는 실제 기초이다. 정책이 500개, 3,000개의 마을에 복제하려는 것이 패널이라면 융자와 공모로 충분하지만, 복제해야 하는 것이 마을이라면 이야기는 달라진다. 공동체는 공고문으로 소집되지 않는다.

그래서 지금 필요한 것은 속도의 조절이 아니라 무게중심의 이동이다. 선정 마을 수에서 준비된 마을로, 형식 요건에서 실질 참여로, 일반 시장 편입에서 공동체 전용 트랙으로, 그리고 사람의 선의에서 제도의 장치로. 다행히 이 정책은 아직 초기이고, 평가 기준 개선안과 전기사업법·거버넌스 입법 논의가 이미 국회에 올라 있다. 첫 선정 마을들이 첫 수익을 배분하기 전에 이 설계 보완이 끝난다면, 햇빛소득마을은 에너지 전환사에서 드물게 ‘수용성 문제를 소유권으로 풀어낸 나라’의 사례로 기록될 수 있을 것이다. 햇빛은 어느 마을에나 공평하게 내리쬔다. 그 햇빛이 소득이 되고, 소득이 다시 공동체가 되게 하는 것은 제도의 설계에 달려 있다.

참고자료

• 송현아(여주시민정책연구소장), 「구양리 ‘주민 주도형’ 마을공동체 햇빛발전소 — 복지 마을을 넘어 ‘햇빛연금’ 마을로」, 현장 강의 및 강의자료, 경기 여주시 구양리, 2026.7.
• 행정안전부, 「2026년 햇빛소득마을 선정공모」, 2026.3.31.
• 대한민국 정책브리핑, 「정부, ‘햇빛소득마을’ 전국 확산 추진」, 2025.12.16.
• 국회 농어업·농어촌특별위원회·문금주 의원실, 「마을이 주인이 되는 햇빛소득마을 과제점검 토론회」(지현영 변호사 발제 포함), 2026.7.1.
• 「영농형 태양광 발전사업의 활성화 및 지원에 관한 법률」, 2026.5.7 국회 본회의 통과, 2026.12.17 시행 예정.
• 경향신문, 「’햇빛소득마을’ 1차 공모 129곳 신청… ‘연내 700개 선정’ 가능할까」, 2026.6.7.
• 이로운넷, 「”재생에너지인가 개발사업인가”… ‘햇빛소득마을’ 확산에 커지는 경고음」, 2026.5.22.
• 전기신문, 「막혔던 재생에너지 계통 뚫린다… 호남부터 2.3GW 전력망 배분」, 2026.7.
• 에너지경제, 「내년부터 RPS 폐지… 재생에너지 시장, ‘장기 경매제’로 전면 개편」, 2026.5.22.
• Hogan, J. L. (2024), “Why does community ownership foster greater acceptance of renewable projects?”, Local Environment.

본 자료는 이시도르 지속가능연구소가 공개 정보와 현장 자료를 바탕으로 작성한 것으로, 특정 사업·투자에 대한 권유가 아닙니다. 인용된 통계·제도 일정은 각 출처의 발행 시점 기준이며, 제도 확정에 따라 변동될 수 있습니다.

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발행일 : 2026년 8월 31일 (통권 27호) · 창간일 : 2025년 9월 1일
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